黄巾起义爆发，腐朽的朝廷根本无力平叛，在黄巾军冲击下，岌岌可危的东汉王朝决定饮鸩止渴，下令各郡自行募兵守备，虽成功镇压了黄巾起义，但却使地方州郡长官拥兵自重。

公元188年，刘焉谓四方多事，原因在刺史权轻。遂改部分刺史为州牧，使刺史成了一州军政的长吏、太守的上级，州郡县三级行政建制自此形成。

州牧的设立和州刺史权力的提升，埋下了汉末军阀割据的祸根。

汉灵帝去世，汉少帝刘辩即位。外戚何进官拜大将军，掌控朝廷，志于铲除宦官势力，但何太后反对，士大夫领袖袁绍提出建议，让西北军董卓进京，逼迫何太后答应。

何进同意了袁绍的建议。然而事情泄漏，宦官先下手为强，杀死何进。当时在西园军的袁绍闻讯，立即率军攻入皇宫，对宦官进行屠杀。

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