公元前359年，秦孝公三年。

变法之争结束之后，嬴渠梁就命令卫鞅先行起草一份变法预案，作为变法的先行政令，试探一下。

卫鞅欣然应许，他花费了三天时间，起草了一份《垦草令》。

此令的大致内容有五。

其一是刺激农业的生产，卫鞅制定了增加每地农民数量的要求，并且禁止农民私下买卖粮食，一切粮食都必须卖给官府，也必须从官府这买，这使得农民从此以后都以耕种为头等大事，专心务农。

其二就是抑制商业。

卫鞅在垦草令中规定，商人不能卖粮食，并且酒和肉的价格提高了数倍，商人销售货物的税收也加重了，并且禁止百姓经营旅店和客舍之类的场所，并且加大了交通要道和市集的赋税，限制商人的活动。

其三便是重新塑造秦国百姓的生活习惯和提高农业地位。

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