1917年11月19日，协约国政治和军事领袖们在意大利拉帕洛召开会议，创立了一个有着宏大名字的机构——协约国最高战争指导委员会。这个机构的成立被历史证明是有意义的，比之前协约国召开的任何会议都更有实际的意义——它不仅在俄国问题上取得了一致，而且对于战后建立新的世界秩序产生了重要的影响。

这次会议的发起国是法国，但实际的主持人却成了美国。起因当然是俄国事变，协约国感到了巨大的威胁，会议的地点最初选择在英国，但意大利在10月份的战争中遭到了严重的失败，德奥联军（一共只有四个半师的德军）突破了意军的防线，意大利军队被俘失踪和阵亡超过了25万人，内阁就此下台。为了给摇摇欲坠的意大利打气，美国总统威尔逊建议将会议设在意大利，获得了协约国领袖们的一致同意，威尔逊总统致电北京，强烈要求龙谦亲自赴会，以最终解决俄国问题。经过慎重考虑，龙谦答应了威尔逊的要求，带了国防部长封国柱和外交部长唐绍仪，乘坐购买自美国的巡洋舰“青岛号”去了意大利，这是他就任总统以来的第二次出访，前一次是访问美国。

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