东汉末年，黄巾起义虽然被镇压，可残留下来的一直聚众闹事。

中平五年（188年），皇亲国戚刘焉建议朝廷改刺史为州牧，掌管一州军政。

汉灵帝采纳刘焉的建议，从此州官从一个朝廷钦差大臣变成一州的土皇帝。

大汉地方政权由原本的郡县两个级别的制度变为州郡县三个级别。

大汉疆土分为十三个州，首都为：司隶校尉部（治洛阳），管治下有河东、平阳、河内、弘农、河南尹，四郡一尹，有五十五个县。大概位置在今天陕西省、山西、河南省部分地区。

徐州（治剡县），管治下有彭城、下邳、东海、琅琊、东莞、广陵等六郡，有五十个县。大概位置在今天江苏省、山东省南境、安徽之宿、泗二县。

青州（治临淄），管治下有齐郡、济南、乐安、北海、城阳、东莱等六郡，有六十二个县。大概位置在今天山东省与辽宁省辽河以东之地。

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